Districare la matassa: i problemi strutturali della candidatura della Turchia all'Unione europea
Di Martina Canesi
17 Settembre 2024
Tempo di lettura: 8 minuti
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L'adesione della Turchia all'Unione europea è stato un processo complesso e lungo, irto di ostacoli ideologici, strategici, economici e culturali. Sebbene la sua vicinanza geografica e la sua importanza strategica facciano della Turchia un candidato irresistibile, profondi problemi strutturali ne hanno ostacolato i progressi. Il dibattito sulla potenziale adesione della Turchia all'UE mette in luce questioni fondamentali sull'identità, la governance e la direzione futura dell'Europa. Questo articolo approfondisce le molteplici sfide - dai valori politici divergenti all'instabilità economica - che hanno caratterizzato la candidatura della Turchia e il motivo per cui, nonostante alcuni interessi comuni, l'integrazione è rimasta elusiva.
Le questioni ideologiche e istituzionali
Le differenze nei valori politici, in particolare per quanto riguarda la governance democratica, i diritti umani e lo Stato di diritto, hanno creato attriti significativi, mettendo in dubbio la compatibilità della Turchia con i principi fondamentali dell'UE. L'identità religiosa e culturale islamica della Turchia è essenzialmente diversa dal cosiddetto "esprit communautaire" che motiva l'associazione più stretta costituita dall'Unione europea. (Aydın-Düzgit & Tocci, Capitolo 2: La Turchia come Paese dell'allargamento, 2015). Il passato ruolo dei militari nella politica del Paese e la successiva ascesa dell'Islam politico, in particolare sotto la guida del Partito della Giustizia e dello Sviluppo di Erdoğan, hanno creato ulteriori preoccupazioni riguardo all'impegno della Turchia nei confronti dei valori fondamentali dell'UE, ovvero democrazia e diritti umani. Le differenze di identità sono state un tema ricorrente nelle loro relazioni: la gestione delle minoranze turche, come nel caso dei curdi, o il negazionismo dello Stato turco riguardo al genocidio armeno, hanno segnalato alle istituzioni europee un certo grado di incompatibilità tra i due, inasprendo il dibattito sul posto della Turchia nelle istituzioni europee.
Il dibattito sulla conformità della Turchia ai principi fondamentali dell'UE implica anche una visione più definita di ciò che il progetto europeo dovrebbe includere, e le prospettive divergenti sul presente e sul futuro dell'UE sono evidenziate dalle diverse risposte alla potenziale adesione della Turchia. La situazione è ulteriormente complicata dal fatto che coesistono diverse concezioni dell'Europa e definizioni dell'"identità europea", che permettono di utilizzare gli stessi argomenti per sostenere o rifiutare l'adesione della Turchia. (Grigoriadis, 2006). Ad esempio, l'identità religiosa e culturale islamica della Turchia può essere presa in considerazione quando si discute di come affrontare la religione nel contesto di un'identità europea unificata. L'ammissione della Turchia è fortemente sostenuta dai sostenitori del multiculturalismo, che sostengono che i valori democratici liberali e la varietà culturale dovrebbero costituire il fondamento dell'identità dell'UE. (Nicolaidis, 2004) ma anche dagli Stati membri, in particolare dal Regno Unito, che preferivano un'UE che consiste in poco più di un mercato interno integrato con varie forme di cooperazione intergovernativa in "aggiunta" (Nugent, 2007). (Nugent, 2007). Il carattere islamico della Turchia, una posizione "diversa", diventa quindi una caratteristica preziosa per questi gruppi, ma rappresenta anche l'argomento più forte per la tesi opposta dei conservatori europei. Allontanandosi dall'identità dell'UE fondata sulle sue radici politiche greco-romane e religiose giudaico-cristiane, la Turchia è considerata inadatta all'adesione perché priva della sua eredità, nonostante venga incoraggiata una "relazione speciale" tra l'UE e la Turchia, vantaggiosa sia per ragioni geopolitiche che commerciali. (Schauble, 2004). Il dibattito sull'adesione della Turchia è ulteriormente complicato dalle sue dimensioni demografiche: il suo ingresso farebbe perdere agli Stati membri di grandi e medie dimensioni la loro significativa presenza nel Parlamento europeo e la loro proporzionale forza di voto nel Consiglio dei ministri. A causa delle sue maggiori dimensioni, della sua forza contrattuale e delle posizioni prevedibilmente forti su un'ampia gamma di argomenti, dalle libertà civili alla vicinanza geografica, la Turchia possiede il potenziale per ostacolare seriamente l'efficienza del processo decisionale all'interno delle istituzioni europee. (Nugent, 2007). Per lo stesso motivo, un'Unione europea meno efficace nella definizione delle politiche generali dopo l'adesione della Turchia era particolarmente auspicata dai sostenitori di un'UE intergovernativa, come il Regno Unito.
La questione strategica
La posizione geografica unica della Turchia e il suo ruolo di ponte tra l'Europa e il Medio Oriente hanno sollevato interrogativi sul suo allineamento con gli obiettivi di politica estera e le priorità di sicurezza dell'UE: i potenziali vantaggi offerti dalla sua posizione, dalla logistica e dalle risorse si estenderebbero alle regioni circostanti, tra cui la Russia, i Balcani, il Caucaso meridionale, l'Asia centrale e il Medio Oriente. Per questo motivo, l'allargamento alla Turchia è, in fondo, anche un progetto strategico, le cui implicazioni vanno dal rafforzamento della Politica estera e di sicurezza comune alla promozione delle riforme nella periferia europea e alla stessa sicurezza energetica europea. Con l'amministrazione dell'AKP che ha ulteriormente proiettato la sua presenza in queste aree, l'adesione della Turchia non ha comportato solo una maggiore responsabilità in queste aree fragili, ma anche una maggiore influenza per l'UE da spendere (Aydın-Düzgit & Tocci, Capitolo 2: La Turchia come Paese dell'allargamento, 2015). Il ruolo rafforzato dell'Unione europea ha anche potenzialmente comportato la necessità di sviluppare con successo una politica estera e di sicurezza comune, un compito che finora si è rivelato infruttuoso, ma che potrebbe anche implicare la difficoltà di coordinare un'azione estera efficace, date le diverse posizioni all'interno dell'Unione. Visioni divergenti su punti caldi come Israele, Iran e Siria, tra gli altri, potrebbero portare all'incapacità di forgiare una risposta europea comune, impedendo all’UE di spendere la maggiore influenza ottenuta con l'espansione a est.
D'altra parte, l'adesione della Turchia comporta anche un premio strategico dovuto al suo ruolo di nazione vitale per il transito dell'energia e al suo potenziale come hub energetico: due gruppi di attori hanno posto l'accento sulla sua possibilità di sostenere gli sforzi dell'UE per raggiungere la sicurezza energetica attraverso la diversificazione delle fonti energetiche. In primo luogo, le aziende energetiche europee come British Petroleum e ENI hanno identificato la Turchia come un hub centrale oltre che come un mercato energetico in crescita e redditizio; in secondo luogo, gli Stati membri, in particolare quelli dell'Europa centrale e orientale, che subiscono le conseguenze negative di un'eccessiva dipendenza dalle forniture di gas russo, vedono la Turchia come un potenziale Paese di transito per le risorse energetiche provenienti dal Medio Oriente.
Le opinioni incompatibili non sono solo un punto critico per i potenziali sforzi di politica estera comune, ma rappresentano anche una questione cruciale di politica interna per l'UE. Stati membri, come Grecia e Cipro, mantengono al centro della loro sicurezza nazionale un approccio cauto nei confronti della Turchia, frutto di tensioni che in passato hanno portato a conflitti armati. La strategia della Grecia è consistita nell'utilizzare la sua appartenenza all'Unione Europea per esercitare la propria influenza sulle controparti turche in merito alla disputa sui confini marittimi nell'Egeo e alla questione di Cipro, i loro due principali punti di contesa. Sebbene, come evidenziato in precedenza, gli sviluppi alla fine degli anni '90 abbiano portato a un cambiamento nelle relazioni, il sostegno greco agli appelli turchi per l'adesione era rimasto condizionato alla tutela dei loro interessi su alcune questioni riguardanti l'Egeo e Cipro. Un'argomentazione simile può essere avanzata per quanto riguarda Cipro, che ha aderito all'UE nel 2004: lo Stato insulare ha fatto affidamento sul sostegno europeo per controbilanciare la maggiore influenza della Turchia nel vicinato, facendo poi leva sulla sua appartenenza all'UE per bloccare qualsiasi azione indesiderata da parte della Turchia.
La questione economica
Dal punto di vista economico, la Turchia si trova ad affrontare la duplice sfida di allineare le proprie politiche economiche agli standard dell'UE, affrontando al contempo l'instabilità economica interna, l'inflazione e le riforme strutturali. Nel 2002, sebbene la Turchia rappresenti il 15% della popolazione totale dell'UE, il suo PIL rappresentava solo il 2% del PIL dell'UE, rendendo il suo PIL pro capite inferiore al 30% dello stesso dato dell'UE. La conseguente disuguaglianza di reddito avrebbe potuto incoraggiare molti turchi a trasferirsi negli Stati membri dell'UE più ricchi alla ricerca di posti di lavoro meglio retribuiti, un problema che verrà analizzato ulteriormente nel paragrafo successivo. Se da un lato l'afflusso di manodopera dalla Turchia può potenzialmente dare impulso alle economie dei Paesi membri dell'UE, dall'altro comporta alcuni rischi economici, come il malcontento dei lavoratori residenti per la pressione salariale al ribasso e la pressione sui programmi di assistenza sociale.
Inoltre, la complessa situazione finanziaria vissuta dall'economia turca all’inizio degli anni 2000, si è scontrata con i criteri economici stabiliti nell'ambito dei Criteri di Copenaghen. Solo nel 2001, la Turchia ha sperimentato nuovamente una grave crisi economica che ha portato a un rapido declino del PIL, a un'inflazione incontrollabilmente alta e alla richiesta di un prestito del Fondo Monetario Internazionale di 16 miliardi di dollari (Nugent, 2007). Anche se la Turchia sarebbe un beneficiario netto dei programmi di finanziamento dell'UE per l'adesione, le sue dimensioni e il suo sottosviluppo economico potrebbero portare a seri problemi di bilancio. Se si analizzano le due principali aree di finanziamento dell'UE, a partire dal 2004, ovvero la Politica Agricola Comune e la politica di coesione, la Turchia sarebbe ammissibile al sostegno in entrambe le aree nell'ambito dei Fondi strutturali dell'UE dell'Obiettivo 1. Sulla base dell'attuale acquis e ipotizzando un'introduzione graduale dei pagamenti diretti per dieci anni, la Commissione aveva stimato che l'adesione della Turchia avrebbe potuto costare circa 30 miliardi di euro all'anno ai prezzi del 2004, quasi un quarto del bilancio dell'UE dell'epoca. La stima è servita come indicatore dell'entità dei problemi di bilancio che devono essere affrontati per quanto riguarda la Turchia (Commissione europea, 2005). Il dirottamento dei fondi strutturali dagli attuali beneficiari dell'Europa meridionale e orientale rappresenta un fattore problematico per i beneficiari netti dei fondi UE, che vedrebbero i loro afflussi reindirizzati verso la Turchia, riducendo così il loro premio in caso di adesione turca. (Aydın-Düzgit & Tocci, Capitolo 2: La Turchia come Paese dell'allargamento, 2015)..
La questione migratoria
Le questioni migratorie presentano un altro livello di complessità, in quanto la posizione della Turchia come Paese chiave per il transito di rifugiati e migranti mette ulteriormente a dura prova le sue relazioni con l'UE, sollevando preoccupazioni sulla sicurezza delle frontiere e sugli obblighi umanitari. Inoltre, molti Stati membri dell'UE, soprattutto quelli che hanno già una consistente popolazione turca, come la Germania, l'Austria e i Paesi Bassi, temevano seriamente che l'ammissione della Turchia possa incoraggiare una maggiore immigrazione turca nel continente. Nelle discussioni incentrate sull'influenza della Turchia sugli Stati membri, le dimensioni e la popolazione turca sono tipicamente viste come minacce piuttosto che come opportunità, e le preoccupazioni per l'immigrazione dall'Europa orientale sono state sostituite da ansie economiche alimentate dal populismo su una "invasione" turca dei mercati dell'Europa occidentale e dei mercati del lavoro. (Aydın-Düzgit & Tocci, Capitolo 2: La Turchia come Paese dell'allargamento, 2015).
I problemi strutturali che si pongono all'adesione della Turchia all'Unione europea evidenziano questioni più ampie sull'identità, i valori e la direzione strategica dell'UE. Il mix unico di importanza geografica, divergenza culturale e disparità economica della Turchia ha complicato il suo percorso verso l'adesione, nonostante i chiari vantaggi geopolitici ed economici. Gli scontri ideologici sulla democrazia, la governance e i diritti umani, uniti alle preoccupazioni strategiche ed economiche, hanno sottolineato un disallineamento fondamentale tra la Turchia e l'UE. Mentre entrambe le parti navigano in queste complessità, rimane incerto se la Turchia riuscirà mai a districare completamente la matassa di questioni che impediscono la sua integrazione, anche parziale, ai meccanismi dell'Unione Europea.
Untangling the skein: structural problems with Turkey’s accession to the European Union
By Martina Canesi
September 17th, 2024
Reading time: 8 minutes
Turkey’s accession to the European Union has been a complex and protracted process, fraught with ideological, strategic, economic, and cultural hurdles. While its geographic proximity and strategic importance make it a compelling candidate, deep structural problems have hindered progress. The debate surrounding Turkey’s potential EU membership exposes fundamental issues about identity, governance, and the future direction of Europe. This article will delve into the multifaceted challenges—ranging from divergent political values to economic instability—that have shaped Turkey’s accession bid, and why, despite some shared interests, integration has remained elusive.
The ideological and institutional questions
Differences in political values, particularly around democratic governance, human rights, and the rule of law, created significant friction, casting doubts on Turkey's compatibility with the EU's foundational principles. Turkey’s Islamic religious and cultural identity is essentially different from the loosely defined “esprit communautaire” motivating the closer association formed by the European Union (Aydın-Düzgit & Tocci, Chapter 2: Turkey as an Enlargement Country, 2015). The past role of the military in the country’s politics and the subsequent rise of political Islam, particularly under Erdoğan's leadership of its Justice and Development Party, created further concerns regarding Turkey's commitment to the EU's core values of democracy and human rights. Their differences in identity have been a recurring theme in their relations: the management of Turkish minorities, as in the case of Kurds, or the denialism of the Turkish state regarding the Armenian genocide, signaled European institutions a degree of incompatibility between the two, souring the debate regarding Turkey's place in European institutions.
The debate around Turkey’s conformity with the EU’s central tenets also implies a more definite vision of what the European project should include, and divergent perspectives on the current and future of the EU are highlighted by different responses to Turkey's potential membership. The situation is further complicated by the fact that several conceptions of Europe and definitions of the “European identity” coexist, enabling the same arguments to support or refute Turkey’s membership (Grigoriadis, 2006). For instance, Turkey's Islamic religious and cultural identity may be taken into consideration when discussing how to address religion in the context of a unified European identity. Turkey's admission is strongly supported by proponents of multiculturalism, who contend that liberal democratic values and cultural variety should form the foundation of the EU identity (Nicolaidis, 2004), but also by Member states, especially the United Kingdom, that have maintained their long-held preference for an EU consisting of little more than an integrated internal market with various forms of intergovernmental cooperation "tacked on” (Nugent, 2007). Turkey's Islamic character, a “different” stance, then becomes a valuable trait for such groups, but it also represents the strongest argument for European conservatives. By diverting from the EU’s identity grounded on its Greco-Roman political and Judeo-Christian religious roots, Turkey is deemed to be unfit for membership because it lacks its legacy, even though a "special relationship" between the EU and Turkey is encouraged as it would be advantageous for both geopolitical and commercial reasons (Schauble, 2004). The debate around Turkey’s membership is further complicated by its demographic size: its entry would cause the large and medium-sized member states to lose their significant presence in the European Parliament and their proportionate voting strengths in the Council of Ministers. Due to its larger size, its bargaining strength and expectedly strong positions on a wide range of topics, from civil freedoms to geographic vicinity, Turkey is considered as having the potential to seriously hinder efficiency in decision-making inside European institutions (Nugent, 2007). For the same reason, a European Union that is less effective in its broader policymaking following Turkey’s accession, is particularly desired by proponents of an intergovernmental EU, such as the UK.
The strategic question
Turkey’s unique geographic position and its role as a bridge between Europe and the Middle East raise questions about its alignment with EU foreign policy goals and security priorities: the potential advantages offered by its location, logistics, and resources would span the surrounding regions including Russia, the Balkans, the South Caucasus, Central Asia, and the Middle East. For this reason, enlargement towards Turkey is, at its core, a strategic project as well, whose implications span from bolstering the Common Foreign and Security Policy, to promoting reform at Europe's periphery, and European energy security itself. With the AKP administration further projecting its presence in those areas, Turkey’s membership did not only imply an increased responsibility in those fragile areas, but also increased influence for the EU to spend (Aydın-Düzgit & Tocci, Chapter 2: Turkey as an Enlargement Country, 2015). The enhanced role of the European Union also potentially resulted in the need to successfully develop a common foreign and security policy, a task that has so far proved unsuccessful, but could also imply a difficulty to coordinate an effective foreign action, given the different stances across the Union. Diverging views regarding hotspots as Israel, Iran and Syria among others, may have led to the incapacity to forge a common European response, thus leaving the EU unable to spend the increased influence gained from the Eastern expansion. On the other hand, Turkey’s membership brings a strategic premium due to its role as a vital energy transit nation and its potential as an energy hub: two groups of players place emphasis on its possibility to support the EU's efforts to achieve energy security through the diversification of energy sources. First, European energy firms like British Petroleum and the Italian ENI have identified Turkey as a central hub in addition to a growing and profitable energy market; and secondly, those member states, particularly those in Central and Eastern Europe, who experience negative consequences from an excessive reliance on Russian gas supplies, see Turkey as a potential transit country for energy resources arriving from the Middle East (Aydın-Düzgit & Tocci, Chapter 2: Turkey as an Enlargement Country, 2015).
Incompatible views are not only a critical point for potential common foreign policy efforts, but also represent a crucial domestic policy issue for the EU: Member states Greece and Cyprus keep at the heart of their national security a balanced and cautious approach towards Turkey, the result of tensions that has led to armed conflict in the past. Greece’s strategy has mounted to use its membership in the European Union to exert its leverage on its Turkish counterparts over the maritime border dispute in the Aegean and the Cyprus question, their two main points of contention. While, as previously highlighted, developments in the late 1990s brought to a change in relations, Greek support to Turkish appeals for membership had remained conditional on the protection of their interests on certain questions regarding the Aegean and Cyprus. A similar argument can be brought forward regarding Cyprus, who joined the EU in 2004: the insular state had relied on European support to counterbalance the greater influence of Turkey in the neighborhood, then leveraging its membership in the EU to stop any unwanted action from Turkey.
The economic question
Economically, Turkey faces the dual challenge of aligning its economic policies with EU standards while addressing internal economic instability, inflation, and structural reforms. Even though Turkey currently represents 15% of the EU's total population, its GDP only makes up 2% of the GDP of the EU-25, making its GDP per capita less than 30% of the same EU figure. The resulting income inequality may have the unintended consequence of encouraging many Turks to relocate to wealthier EU member states in pursuit of better-paying jobs, a problematic that will be further analysed in the following paragraph. While labor inflow from Turkey has the potential to boost economies in EU members, it also carries some economic risks, such as resident workers' discontent over downward wage pressures and stress on social welfare programs. Moreover, the complex financial situation experienced by the Turkish economy in past decades clashes with the economic criteria set as part of the Copenhagen Criteria. Only in 2001, Turkey again experienced a severe economic crisis that resulted in rapidly declining GDP, uncontrollably high inflation, and the requirement for an International Monetary Fund loan of US$16 billion (Nugent, 2007). While Turkey would be a net beneficiary from EU funding programs for accession, its size and economic underdevelopment could lead to serious budgetary issues. If analysing the two main areas of EU funding, as of 2004, meaning CAP and cohesion policy, Turkey would be eligible for support in both areas under the EU's Objective 1 Structural Fund. Turkey’s GDP per capita was below 75% of EU average, with agriculture employing slightly over one-third of its labour force and generating 12.2% of its GDP (compared to 5.2 and 5% for the EU). Based on the current acquis and assuming a ten-year phase-in of direct payments, the Commission had estimated that Turkish membership could cost approximately €30 billion annually at 2004 prices, almost one quarter of the EU budget at the time: the estimate served as an indicator of the magnitude of the budgetary issues that need to be addressed with regard to Turkey (European Commission, 2005). The diversion of structural funds away from current recipients in Southern and Eastern Europe represent a problematic factor for net recipients of EU funds that would see inflows redirected towards Turkey, thus lowering their premium in case of Turkish membership (Aydın-Düzgit & Tocci, Chapter 2: Turkey as an Enlargement Country, 2015).
The migratory question
Migratory issues present another layer of complexity, as Turkey's position as a key transit country for refugees and migrants places additional strain on its relationship with the EU, raising concerns about border security and humanitarian obligations. Moreover, many EU Member states, especially those that already have sizable Turkish populations there like Germany, Austria, and the Netherlands, are gravely afraid that Turkey's admission will encourage more Turkish immigration to the continent. In discussions centred on Turkey's influence on the member states, Turkey's size and population are typically viewed as threats rather than opportunities, and concerns over immigration from Eastern Europe had been replaced by economic anxieties fueled by populism about a Turkish “invasion” of Western European markets and labor markets (Aydın-Düzgit & Tocci, Chapter 2: Turkey as an Enlargement Country, 2015).
The structural problems facing Turkey’s accession to the European Union highlight broader questions about the EU’s identity, values, and strategic direction. Turkey’s unique blend of geographic importance, cultural divergence, and economic disparity has complicated its path toward membership, despite clear geopolitical and economic advantages. The ideological clashes over democracy, governance, and human rights, combined with strategic and economic concerns, have underscored a fundamental misalignment between Turkey and the EU. As both sides navigate these complexities, it remains uncertain whether Turkey will ever fully untangle the skein of issues preventing even a partial integration to the European Union.
Bibliography
Aydın-Düzgit, S., & Tocci, N. (2015). Chapter 2: Turkey as an Enlargement Country. In S. Aydın-Düzgit, & N. Tocci, Turkey and the European Union (pp. 32-49). Palgrave Macmillan.
European Commission. (2005). Communication from the Commission: 2005 Enlargement Strategy Paper. European Commission, COM (2005) 561, 9 November.
Grigoriadis, I. N. (2006). Turkey's accession to the european union: debating the most difficult enlargement ever. SAIS Review of International Affairs, 26(1), 147-160.
Nicolaidis, K. (2004). Turkey is European for Europe's Sake. In T. N. Affairs, Turkey and the European Union: From Association to Accession. The Hague.
Nugent, N. (2007). The EU's Response to Turkey's Membership Application: Not Just a Weighing of Costs and Benefits. Journal of European Integration, 29(4), 481-502.
Schauble, W. (2004). Talking Turkey. Foreign Affairs, 83(6).
Martina Canesi
Appassionata di relazioni estere dell’UE, Martina ha dedicato il suo curriculum accademico e professionale alla comprensione del funzionamento dell’Unione Europea e dei suoi vicini. Attualmente iscritta all’ultimo anno del Master “Policies and Governance in Europe“ presso l’Università LUISS, lavora presso la il Ministero degli Affari Esteri e della Cooperazione Internazionale e contribuisce ai think tank Geopolitica.info e al Desk UE di OrizzontiPolitici.